Jaargang 2015, nummer 2
Geschreven door Bernard van Lammeren
Uit onderzoek in infrasector komt hoog knip- en plakgehalte naar voren
Goed onderzoek naar de goede vraag op het goede moment kan veel in gang zetten. Dat bleek onlangs in de Tweede Kamer, toen minister Asscher vragen beantwoordde over cijfers van het aanbestedingsinstituut Bouw & Infra. Die cijfers werpen een schril licht op de kwaliteit, in de infrasector althans, van de V&G-plannen die verplicht zijn bij projecten waaraan meerdere partijen meedoen. Het lijkt erop dat de minister nog deze zomer spijkers met koppen gaat slaan.
Voor projecten waaraan verschillende partijen te pas komen, moeten die partijen vastleggen hoe zij samen gaan zorgen dat er veilig wordt gewerkt. Die afspraken leggen ze vast in een V&G-plan, compleet met een project-RI&E. Dat is geregeld in artikel 2.28 van het Arbobesluit. Het is een nogal procedurele bepaling, met weinig inhoudelijke voorschriften. (De VCA-checklist wijdt aan dit onderwerp een apart hoofdstuk, over het gecordineerd beheersen van VGM-risico’s bij projecten”.)
Dat er in de praktijk het nodige aan V&G-plannen mankeert, is op zichzelf geen nieuws. Het valt, ook binnen de SSVV, veel mensen op dat ze vaak een hoog knip- en plakgehalte hebben. Daardoor ontbreekt het vaak aan afspraken over wie verantwoordelijk is voor goede informatieuitwisseling en voor ingrijpende veiligheidsbeslissingen zoals stillegging.
Wat dit kan betekenen kwam heel pregnant naar voren in conclusies die de Onderzoeksraad voor de Veiligheid in 2011 trok uit twee onderzoeken naar ongevallen met doden en zwaargewonden: zonder goede regie kunnen er op moderne bouwplaatsen allerlei fouten optreden die niet worden waargenomen, of niet gemeld, of niet geanalyseerd, of niet verholpen. Maar hoe uitzonderlijk of algemeen zulke regiegebreken zijn, was nog niet eerder onderzocht.
Het is Andrew Wiersma, de veiligheidsspecialist van Bouwend Nederland, die op het idee is gekomen om dat te laten doen. Ver hoefde hij niet te zoeken: in eigen huis zetelt het Aanbestedingsinstituut Bouw & Infra, een stichting die sinds vijf jaar alle (openbare) aanbestedingen in de gaten houdt en nagaat of ze volgens de regels verlopen. Het was voor het eerst dat het instituut werd gevraagd om speciaal na te gaan hoe er bij aanbestedingen wordt omgegaan met veiligheid.
ALARMEREND BEELD
Onderzoeker Jos van Alphen vertelt dat hij eerst met de Inspectie SZW heeft overlegd over de criteria die uitmaken of je van een goed of slecht V&G-plan mag spreken. De criteria die de wet stelt, zijn op zich vrij duidelijk, die kun je afvinken”, zegt Van Alphen. De ISZW heeft vooral moeite met V&Gplannen die heel veel tekst bevatten maar waar de kern aan ontbreekt. Joost Fijneman, manager van het Aanbestedingsinstituut, vindt precies hetzelfde: Liever twee kantjes waar precies in staat waar iedereen goed op moet letten, dan 287 pagina’s waarin nog een heleboel is opengelaten, compleet met stippellijntjes. Want dat komt voor. Het is een praktijk die misschien ook wel een beetje in de hand wordt gewerkt door modelformulieren op dit gebied. Die wekken wel eens de indruk dat je door het digitaal samenvoegen van bedrijfsdocumenten ‘met een druk op de knop’ een V&G-plan voor een project kunt uitdraaien. Fijneman: In die uitdrukking zit de kneep. Zo krijg je dat knip- en plakkarakter. Het moet gaan om ‘the bigger picture’. Dat krijg je niet met een druk op de knop. Er moet echt bij worden stilgestaan.
Op opdrachtgevers rust hierbij een bijzondere verantwoordelijkheid, want die moeten bij het opstellen van het bestek al zo compleet mogelijk zijn. Van Alphen: Als de kans bestaat dat je bij grondwerkzaamheden op explosieven stuit, kun je als opdrachtgever niet met die vaststelling volstaan. Dan zal er gedetecteerd moeten worden, en als je dat aan de opdrachtnemers overlaat moet je daarvoor een bestekpost opnemen. Dan weet iedereen waar hij op inschrijft. Anders krijg je gemarchandeer, met veiligheid als inzet. Fijneman: Sommige opdrachtgevers doen dat overigens consequent goed. Ik noem de provincie Gelderland als voorbeeld.
Maar anderen dus niet, want uit het eerste onderzoek (er komt een vervolg) rijst een alarmerend beeld op: bijna 80 procent van de 170 onderzochte V&G-plannen was onder de maat. Daar moet wel de kanttekening bij dat het onderzoek zich beperkte tot een middenmoot van vrij traditionele, openbare aanschrijvingen via TenderNed. Werken van minder dan 1 miljoen euro mogen sinds 2013 onderhands worden aanbesteed, en dat veroorzaakt onder andere dat veel gemeenten buiten het onderzoek bleven. Aanbestedingen die juist groot en complex zijn vallen onder afwijkende regels, waardoor de betreffende bestekeisen ook niet allemaal op TenderNed te vinden zijn.
ANDERE ASPECTEN
In het onderzoek is niet alleen gekeken naar de V&G-plannen zelf, maar ook naar vier andere aspecten van aanbestedingen die te maken hebben met het beheersen van risico’s. De belangrijkste is het maken van afspraken over verkeersmaatregelen. Van Alphen: De wetgever stelt dat hiervoor te allen tijde de ‘wegbeheerder’ bevoegd is, en dat is niet voor niets. Het is een vak. Toch wordt er in bestekken veel aan aannemers overgelaten. En zo kan het gebeuren dat die zich vergissen in de signalen en borden die ze moeten gebruiken, in meteorologische omstandigheden die het zicht benvloeden, in het verkeersaanbod en ga zo maar door. Als er dan te weinig geregeld is, kiezen aannemers al gauw voor de goedkoopste oplossing. Een tweede gebrek op dit gebied is dat
bestekken veel meer zeggen over verkeersdoorstroming dan over verkeersveiligheid. En ook voor te nemen verkeersmaatregelen geldt dat bestekken te weinig stelposten bevatten.
Op drie andere onderzochte veiligheidsaspecten scoren de onderzochte aanbestedingen minder slecht: aandacht voor kabels en leidingen, straatwerk, en bodemverontreiniging. Dat laatste aspect is zelfs heel goed op orde, althans wanneer je puur kijkt naar het voorhanden zijn van documenten als bodemonderzoeksrapporten. Hoe goed die zijn is verder niet onderzocht.
REGIE
Op dit moment is het Aanbestedingsinstituut bezig om een grotere tijdsperiode te onderzoeken, maar het is al duidelijk dat dit niet veel aan het beeld zal veranderen. Verder is aan adviesbureau Movares gevraagd om het beeld verder in te kleuren met vijf case studies. De vrijwilligers stonden niet in de rij, bevestigt Fijneman, maar het onderzoek loopt nu toch. De resultaten waren bij het ter perse gaan van dit nummer alleen nog niet beschikbaar.
In dit stadium formuleert Fijneman de conclusies als volgt: En: opdrachtgevers weten nog niet goed wat ze met V&Wplannen aanmoeten. Twee: degenen die de directievoering van projecten doen – vaak zijn dat de ingenieursbureaus die bij het ontwerp betrokken waren – zijn vaak erg technisch ingesteld; veiligheid is voor hen een aanhangsel. En drie: opdrachtnemers pakken best veel op, maar op hun eigen deelgebied. Welnu, als je begint met een opdrachtgever die ‘the bigger picture’ al niet goed in het vizier heeft, dan komt het natuurlijk niet goed als je dingen gaat overlaten aan de opdrachtnemers en hun V&G-plannen aan elkaar plakt.
De vervolgvraag hoe ver je zou moeten gaan met het toewijzen van verantwoordelijkheden (wat moet de opdrachtgever doen, wie inspecteert wie, wanneer wordt er stilgelegd) beantwoordt Fijneman niet: Dan overvraag je ons als onderzoekers. Daar voegt hij aan toe dat er wel degelijk projecten zijn die als ‘good practice’ kunnen dienen. Bij de bouw van de Sluiskiltunnel waren kwesties als deze geregeld en liepen er ook controleurs
rond die op de naleving van het gezamenlijke V&G-plan toezagen. Daarnaast had de opdrachtgever ook nog eens een bonus over voor veilig werken. Het aantal ongelukken per gewerkte manuren lag daar duidelijk lager dan gemiddeld.
FOLLOW-UP
Het onderzoek is niet onopgemerkt gebleven. Zowel in het eigen BN-blad Podium als in het sectorblad Cobouw pakte Andrew Wiersma flink uit over wat hij noemde de zoek-hetzelf-maar-uit-mentaliteit van opdrachtgevers om alle risico’s maar over de schutting te gooien.
Het was aanleiding voor Tweede Kamerlid Paul Ulenbelt (SP) om minister Asscher (SZW) schriftelijk te vragen wat hij daarvan vond (antwoord: teleurstellend) en of hij bereid was om collega-ministers, gemeenten en provincies hierop aan te spreken (antwoord: ja). Asscher tekende bij zijn antwoord aan dat opdrachtnemers zelf ook moeten zorgen dat zij alleen werk aannemen dat veilig uitgevoerd kan worden. Maar wat toch vooral telt, is dat hij beloofde om er medio 2015 in de Tweede Kamer op terug te komen. En alsof het allemaal zo geregisseerd is, liet Marga Zuurbier, directeur van de Arbeidsinspectie, kort daarop in een interview met Podium weten dat de minister met wetgeving wil komen als er geen verbetering in de V&G-plannen komt.